W marcu 2023 r. organizacje pozarządowe opracowały „Białą Księgę Polskich Rzek” [1], w której omówiono m.in. wybrane niedoskonałości systemu wydawania pozwoleń na zrzut ścieków do wód. Zwrócono uwagę na nieodpowiednie badanie skutków wprowadzania zanieczyszczeń do rzek. Stwierdzono, że zezwolenia na przekroczenia standardowych poziomów zanieczyszczeń są wydawane bez odpowiedniego uzasadnienia. Poruszono także problemy z kontrolą przestrzegania warunków określonych w pozwoleniach.
W „Białej księdze…” przywołano kilka konkretnych pozwoleń wodnoprawnych i pozwoleń zintegrowanych. Uwzględnione zrzuty ścieków figurują również w świeżym raporcie WWF pn. „Rzeki solą płynące” [2]. Spróbujmy przyjrzeć się im nieco dokładniej. Intencją artykułu nie jest skupienie uwagi na konkretnym zakładzie lub organie wydającym pozwolenie; celem jest naświetlenie wybranych problemów systemu analiz towarzyszących wydawaniu pozwoleń.
Weźmy pod lupę 4 pozwolenia z branży przemysłu, energetyki i górnictwa, które dotyczą zrzutu zasolonych ścieków do Odry. Dokumenty te zostały one pozyskane z oficjalnych źródeł – od organów które je wydały. Poniżej zaprezentowano główne uprawnienia wynikające z tych decyzji:
| Pozwolenie | Ilość odprowadzanych ścieków [m3] | Ustalone poziomy wybranych zanieczyszczeń wprowadzanych do wód | |
| maksymalna godzinowa | średniodobowa | ||
| A | 7 200 | 130 000 | w okresie od 01.06.2023 r. do 31.05.2024 r.: chlorki: ≤ 98 700 mg Cl/dm3 siarczany: ≤ 9 300 mg SO4/dm3 |
| B | 3 333,3 | 48 910 | w okresie od 01.01.2021 r. do 31.12.2025 r.: chlorki: ≤ 26 500 mg Cl/dm3 siarczany: ≤ 750 mg SO4/dm3 |
| C | 62,5 | 24 000 | chlorki: ≤ 13 000 mg Cl/dm3 (maksymalny ładunek 210 000 kg/dobę) siarczany: ≤ 500 mg SO4/dm3 |
| D | 33 | 720 | suma chlorków i siarczanów: ≤ 30 000 mg (Cl + SO4)/dm3, w tym: siarczany: ≤ 2 000 mg SO4/dm3 |
„Rozporządzenie ściekowe” [3] wskazuje, że stężenie ww. zanieczyszczeń co do zasady nie powinno być wyższe niż 1 000 mg Cl/dm3 i 500 mg SO4/dm3. Jednak w §12 ust. 3 ustalono, że jeżeli w ściekach przemysłowych lub wodach z odwodnienia kopalni sumaryczne stężenie chlorków i siarczanów będzie wyższe niż 1 500 mg/dm3 (co w pewnych sytuacjach może być dopuszczalne – o tym później) – to można je wprowadzać do rzek pod warunkiem, że „sumaryczna zawartość stężeń chlorków i siarczanów (…), wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie przekroczy 1 000 mg/l”. Rozporządzenie dodaje jednak, że jeżeli ten warunek jest niemożliwy do spełnienia, a zastosowanie dostępnych technik i technologii oczyszczania ścieków jest niemożliwe lub nieekonomiczne, to można dopuścić wzrost sumarycznego stężenia chlorków i siarczanów do wartości większej niż 1 000 mg/l, „o ile nie spowoduje to szkód w środowisku wodnym i nie utrudni korzystania z wód przez innych użytkowników”.
Zależność od przepływu wód
W pozwoleniu A zapisano, że zrzut ścieków jest dopuszczalny pod warunkiem, że przepływ wody w rzece jest większy niż 25,5 m3/s przy wskazaniu konkretnego wodowskazu IMGW. Ustalono również, że ilość zrzucanych ścieków powinna być regulowana „według wykresu zależności dozwolonego do odprowadzania ładunku chlorków i siarczanów (w zrzucanych do odbiornika ściekach) od wielkości przepływów lub stanów wody w rzece”, tak by nie dochodziło do przekroczenia, „przy założeniu pełnego wymieszania” wartości stężeń chlorków i siarczanów na poziomie wyższym niż 1 000 mg/l. W pozwoleniu nie zawarto jednak ww. „wykresu zależności” i nie ustalono, gdzie znajduje się punkt „pełnego wymieszania” (który jest oczywiście zależny od bieżącej sytuacji hydrologicznej).
W pozwoleniu B zastosowano bardziej uproszczone podejście: uprawnienie zrzutu zanieczyszczeń obwarowane jest „warunkiem sterowania ilością odprowadzanych zasolonych wód w taki sposób, że sumaryczna zawartość stężeń chlorków i siarczanów w wodach odbiornika, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie przekroczy 1000 mg/l”. Podobnie jak poprzednio – nie wskazano punktów „pełnego wymieszania”.
Mocną stroną pozwoleń A i B jest uzależnienie wielkości zrzutu ścieków od sytuacji hydrologicznej – co wymaga zastosowania systemu retencjonowania ścieków oraz dostosowania intensywności zrzutu do rzeki. Z drugiej strony, pozwolenia te nie dostrzegają bieżącej sytuacje chemicznej w rzece. Jest to zagadnienie problematyczne szczególnie w sytuacji, gdy suma chlorków i siarczanów w rzece jeszcze przed zrzutem ścieków będzie wyższa niż 1 000 mg/l.
Pozwolenia C i D, podobnie jak większość pozwoleń wodnoprawnych, w ogóle nie poruszają tematu przepływów i nie uzależniają warunków zrzutu ścieków od wielkości przepływu w rzece i od stopnia jej zanieczyszczenia. Nie oznacza to, że warunek „1 000 mg/l Cl+SO4 w miejscu pełnego wymieszania” nie obowiązuje. Niestety – tylko hipotetycznie.
Kontrola skutków zrzutu zasolonych ścieków
Jak kontrolować, czy spełniony jest warunek „1 000 mg/l Cl+SO4 w miejscu pełnego wymieszania” z wodami rzeki? Przepisy tego nie określają, natomiast istnieje kilka metod modelowania takich zjawisk. Wymaga to ustalenia warunków odbiornika (wielkość przepływów i prowadzony ładunek zanieczyszczeń, parametry hydromorfologiczne) oraz charakterystyki zrzutu ścieków (stężenie zanieczyszczeń i wielkość zrzutu). Analizy w tym zakresie mogłyby być wykonane w operacie wodnoprawnym lub raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a ich wyniki mogłyby mieć przełożenie na skonkretyzowaną treść decyzji administracyjnej. Jeżeli będzie to zrobione odpowiednio szczegółowo – to organ kontrolujący będzie miał możliwość sprawdzenia, czy jest przestrzegany warunek decyzji. W przeciwnym razie – kontrola przestrzegania warunków pozwolenia w zakresie „1 000 mg/l Cl+SO4 w miejscu pełnego wymieszania” będzie niemożliwa, bowiem nawet gdyby w ramach kontroli wykonano stosowne obliczenia i modelowanie, to można byłoby je podważyć stosując inną metodę obliczeniową.
„Kilka metod modelowania” staje się tematem marginalnym, jeśli uwzględnimy „kilka sposobów podejścia” do problemu. Można bowiem przyjąć stanowisko, że „w miejscu X na pewno dojdzie do wymieszania ścieków, niezależnie od wielkości przepływu w rzece, i to tam będziemy monitorować rzekę”. Takie podejście zastosowano w każdym z analizowanych pozwoleń, wskazując że należy w tych miejscach raz na jakiś czas (np. raz na pół roku, 1-2 razy w miesiącu) badać stan rzeki pod kątem parametrów określonych w pozwoleniu.
Trzeba dodać, że w pozwoleniach A, B i D przedstawiono koncepcję monitorowania odprowadzanych ścieków. Dla niektórych parametrów przewidziano ciągły lub codzienny monitoring, przy czym widoczne jest znaczne zróżnicowanie monitorowanych parametrów:
| Pozwolenie | Parametry ścieków monitorowane w sposób ciągły | Parametry ścieków monitorowane raz na dobę |
|---|---|---|
| A | przepływ, pH | rtęć, kadm, chlorki, siarczany, zawiesina ogólna |
| B | przepływ, przewodność elektrolityczna | brak |
| C | przepływ | brak |
| D | przepływ, pH, temperatura | chlorki, siarczany, zawiesina ogólna, ChZTCr |
Natomiast w żadnym pozwoleniu nie zawarto warunków dotyczących monitorowania skutków w postaci “szkód w środowisku wodnym“, w tym skutków odnoszących się do biologicznych elementów stanu wód.
Dopuszczalności zrzutu ścieków „ponadnormatywnych”
Ścieki przemysłowe i wody z odwadniania kopalni mogą być zwolnione z warunku „1 000 mg/l Cl+SO4 w miejscu pełnego wymieszania” (zob. §12 ust. 3 „rozporządzenia ściekowego”) – pod warunkiem, że nie spowoduje to szkód w środowisku wodnym i nie utrudni korzystania z wód przez innych użytkowników.
Podmioty zrzucające ścieki można również zwolnić z obowiązku przestrzegania wartości zanieczyszczeń określonych w ww. rozporządzeniu. Pozwala na to art. 82 ust. 2 Prawa wodnego [4]. Przepis ten wskazuje, że zastosowanie wartości zanieczyszczeń wyższych niż w „rozporządzeniu ściekowym” jest dopuszczalne, „jeżeli dotrzymanie najwyższych dopuszczalnych wartości nie jest możliwe mimo zastosowania dostępnych technik i technologii oczyszczania ścieków oraz zmian w procesie produkcji, a jednocześnie stan wód odbiornika i ich podatność na eutrofizację rozumianą jako wzbogacanie wód biogenami, w szczególności związkami azotu lub fosforu, powodującymi przyspieszony wzrost glonów oraz wyższych form życia roślinnego, w wyniku którego następują niepożądane zakłócenia biologicznych stosunków w środowisku wodnym oraz pogorszenie jakości tych wód, pozwala na dokonanie odstępstw”.
Zastosowanie takich odstępstw jest zatem traktowane w Prawie wodnym jako wyjątek od reguły. Oznacza to, że w takiej sytuacji należy wykazać (we wniosku o wydanie decyzji i w uzasadnieniu wydanej decyzji):
- brak możliwości „zastosowania dostępnych technik i technologii oczyszczania ścieków” zapewniających oczyszczenie ścieków do wartości określonych w „rozporządzeniu ściekowym”,
- brak możliwości wprowadzenie takich „zmian w procesie produkcji”, które zapewnią możliwość odpowiedniego oczyszczenia ścieków,
- udowodnić akceptowalność środowiskowych skutków w wodach będących odbiornikiem ścieków.
Oczywistym wyzwaniem jest trudność wynikająca z ogólnikowości przepisów, braku jakichkolwiek wytycznych oraz subiektywności wyników analiz w ww. zakresie. Niemniej takie braki nie są nowością. Brakiem dostateczne pewności skutków oddziaływania można zarządzać, co potwierdza praktyka stosowania przepisów o ocenach oddziaływania na obszary Natura 2000.
Spójrzmy jak przedmiotowa kwestia “dopuszczalności przekroczeń” została uwzględniona w analizowanych pozwoleniach:
| Pozwolenie | Wskaźniki o wartościach ponadstandardowych | Uzasadnienie występowania przesłanek dopuszczających ustalenie wartości ponadstandardowych |
|---|---|---|
| A | chlorki, siarczany, fosfor ogólny, żelazo ogólne, kadm, rtęć, chrom ogólny, wanad, fenole lotne | Brak (przedstawiono ogólnie argumentację wnioskodawcy, natomiast nie wyjaśniono czy organ uznał tę argumentację za słuszną). |
| B | chlorki, siarczany | Brak |
| C | chlorki, ChZTCr | Jest – ogólnikowe (m.in.: „Wymagałoby to bardzo wysokich nakładów inwestycyjnych oraz generowałoby bardzo wysokie koszty eksploatacyjne m.in. w związku z koniecznością dodatkowego zużycia bardzo dużych ilości energii elektrycznej i cieplnej”). Odniesiono się do spełnienia wymagań najlepszej dostępnej techniki i do skutków w rzece (tj. wskazano, że nie dojdzie do pogorszenia potencjału ekologicznego). |
| D | chlorki, siarczany | Jest – ogólnikowe (m.in.: „dotrzymanie dopuszczalnych stężeń (…) nie jest możliwe, gdyż generowałoby bardzo wysokie koszty eksploatacyjne m.in. w związku z koniecznością dodatkowego zużycia bardzo dużych ilości energii elektrycznej i cieplnej”). Odniesiono się do spełnienia wymagań najlepszej dostępnej techniki i do skutków w rzece (tj. wskazano, że nie dojdzie do pogorszenia potencjału ekologicznego). |
Z przepisów wynika, że w uzasadnieniu decyzji należy – co do zasady – przedstawić motywy, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie dotyczące np. dopuszczalności zrzutu ścieków. Szczególnie dotyczy to przesłanek uwzględnionych przy stosowaniu odstępstwa. Doskonale widać to w przypadku decyzji środowiskowych, które niekiedy mają uzasadnienie rozpisane na kilkadziesiąt stron. Częściowo wynika to z tego, że sądy administracyjne dość mocno “przećwiczyły” tematy tych decyzji wskutek ich zaskarżania – natomiast pozwolenia wodnoprawne i zintegrowane rzadko poddawano są takim sądowym “testom”, zatem system ich wydawania nie jest wyczulony na konieczność należytego uzasadnienia dokonywanych rozstrzygnięć.
Możliwość kontroli skutków odprowadzania ścieków
Fundacja Greenmind upubliczniła projekt „specustawy odrzańskiej” [5], w którym zapisano m.in. nowe uprawnienia dla Wód Polskich w zakresie kontrolowania przestrzegania przepisów o ochronie wód. Szerokie uprawnienia kontrolne już teraz posiada Inspekcja Ochrony Środowiska.
Jednak nawet najlepiej wyposażony organ kontrolny będzie miał problem ze skontrolowaniem przestrzegania warunków prawnych (wynikających z przepisów i z decyzji), jeśli te warunki będą określone (w przepisach i decyzji) w sposób ogólnikowy.
O warunku „1 000 mg/l Cl+SO4 w miejscu pełnego wymieszania” była mowa wcześniej. Inne warunki są określone w przepisach – nie tylko w „rozporządzeniu ściekowym”. Przykładowo: art. 78 ust. 2 Prawa wodnego mówi, że odprowadzanie ścieków do wód nie powinno powodować w tych wodach: „zmian w naturalnej, charakterystycznej dla nich biocenozie”, „zmian naturalnej mętności, barwy lub zapachu” oraz „formowania się osadów lub piany”. Jak skontrolować przestrzeganie tego warunku? Jedyną możliwością urealnienia tego przepisu jest doprecyzowanie warunków monitorowania w pozwoleniu na zrzut ścieków.
Regionalne Dyrekcje Ochrony Środowiska tak kształtują treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, że często wynika z nich bardzo szczegółowa metodyka badania reakcji środowiska przyrodniczego – a uzasadnieniem prawnym są ogólnikowe przepisy o ochronie przyrody. Jest już najwyższy czas na to, by podobne podejście zastosować wobec ochrony wód.
Przypisy:
[1] „Biała księga polskich rzek. Lekcje płynące z katastrofy odrzańskiej”, Fundacja ClientEarth Prawnicy dla Ziemi, 2023, https://www.clientearth.pl/media/enpbr451/2023-03-21-biala-ksiega-polskich-rzek-raport.pdf
[2] „Rzeki solą płynące”, Fundacja WWF Polska, 2023, https://www.wwf.pl/sites/default/files/inline-files/Rzeki_sola_plynace_raport_FINAL.pdf
[3] rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych
[4] ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne
